Overheidsmediation en de kunst van het loslaten
By Perspublicatie In Overheidsmediation On 2 december 2015
Overheidsmediation en de kunst van het loslaten
Tijdschrift Conflicthantering 2015-2: Frans Spekreijse en Ed Masselink
Overheidsmediation gaat in het bijzonder over de overheid als conflictpartij: de conflictueuze overheid. Frans Spekreijse en Ed Masselink pleiten voor een meer horizontale verhouding met burgers, bedrijven en instellingen in een conflictsituatie om tot een oplossing te komen. Voorbij de gebruikelijke situatie waarbij de overheid de regie over het conflict aan zich houdt, door procedures te voeren die zij goed beheerst. Diverse rapporten en ook een voorbeeldcasus ondersteunen dit.
Overheidsmediation is een vorm van mediation die wordt toegepast in de relatie met de overheid. Dick Allewijn geeft in zijn bijdrage aan de bundel Vertrouwen verdient een helder overzicht van het conflicthanteringspalet waar de overheid zich van bedient en onderzoekt de plaats die mediation daarin kan hebben. Hij geeft aan dat dankzij het project Prettig contact met de overheid een aanmerkelijk deel van het conflictpalet van de overheid wordt ingevuld door een informele benadering, variërend van het ‘bellen na bezwaar’ tot informeel overleg. Voor mediation wordt gekozen als het gaat om geëscaleerde conflicten, bij complexe en/of politiek-bestuurlijk gevoelige zaken, wanneer het om meerdere partijen gaat en wanneer de vertrouwelijkheid van het proces belangrijk is. Of ook wanneer simpelweg het vakmanschap van de geschoolde mediator gewenst is. Allewijn noemt drie factoren die maken dat de overheid zich soms als een hardnekkige conflictpartij ontpopt:
- het koude conflictgedrag: ‘Wij hebben geen conflict’ (en hoeven dus ook niet te bewegen om aan een oplossing mee te werken);
- de notie van eenzijdigheid die de bestuursrechtelijke dogmatiek beheerst. Bestuursrechtjuristen zijn geneigd de rechtsstrijd te definiëren als een strijd van een burger tegen een document en niet als een strijd tussen de burger en de overheid. Dit onttrekt het conflictgedrag van de overheid aan het zicht;
- de overheid die minder last heeft van het conflict dan de burger. In de hoogste fase van escalatie wordt de burger tot querulant bestempeld, hetgeen betekent dat de overheid hem het recht op een onbevooroordeelde bejegening ontzegt.
In zijn beschouwing over het wetsontwerp Van der Steur stelt Allewijn dat de overheid wederom in de regierol wordt gepositioneerd. Hij wijst op het bestaan van een probleem: het bestuursorgaan kan de belanghebbende een voorstel tot mediation doen, maar kan de belanghebbende dat voorstel ook aan het bestuursorgaan doen? Problemen rijzen namelijk als de overheid zelf conflictpartij is geworden. Allewijn verwijst en ondersteunt de reactie van de Federatie Mediatorsverenigingen op het wetsontwerp, waarin wordt teruggegrepen op het voorstel van de Vereniging GemeenteMediation om in de Awb (Algemene wet bestuursrecht) op te nemen, dat het bestuursorgaan de uitgestoken hand van de burger, het verzoek om een kwestie in mediation op te lossen, niet mag weigeren. Dit is ook de lijn die de Nationale ombudsman op dit vlak hanteert, aldus Allewijn.
Rapporten en adviezen
De Raad voor het openbaar bestuur heeft in het advies Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving onder meer geconcludeerd, dat ruimte geven aan de vitaliteit van de samenleving vraagt om een urgente en radicale paradigmashift in de functie, rol en werkwijze van de politiek, het bestuur en het ambtelijke apparaat. Plannen zullen minder vaak vanuit de verticaliteit van de overheid worden opgesteld. Naar onze mening is daarbij ook aan de orde dat de overheid conflictsituaties meer in een horizontale verhouding met burgers, bedrijven en instellingen tot een oplossing probeert te brengen; dit in tegenstelling tot een conflicthantering waarbij de overheid de regie over het conflict aan zich houdt, bijvoorbeeld door procedures te voeren die zij goed beheerst. In die zin zou de overheid meer ‘de kunst van het loslaten’ – in dit geval van het voeren van regie over conflictsituaties – moeten verstaan. In het advies Hoe hoort het eigenlijk? Passend contact tussen overheid en burger concludeert de Raad voor het openbaar bestuur dat het project Prettig contact met de overheid aantoonbaar effectief is, maar dat slechts een handjevol overheidsorganisaties erin slaagt deze manier van werken structureel en organisatiebreed in te voeren. De Raad wijst er in dit advies op dat de verticale structuren die overheidsorganisaties in feite zijn, niet goed aansluiten op de horizontale leefwereld van burgers. Procedurele rechtvaardigheid is dan de brug tussen horizontaal en verticaal. Die rechtvaardigheid kan met mediation tot stand worden gebracht. De reden waarom de werkwijze van Prettig contact met de overheid niet overal werkt, is onder meer te wijten aan het ontbreken van een principiële keuze door de politiek-bestuurlijke top van de organisatie om op een andere manier met burgers om te gaan, aldus de Raad.
In het rapport De stand van mediation anno 2012/2013, dat het voormalige NMI en Vereniging GemeenteMediation schreven, komt naar voren dat mediation vaak maatwerk is voor langslepende kwesties of voor gevallen waarin de burger of het bedrijf erom vragen. Mediation wordt volgens dit rapport vooral effectief geacht als informele conflictbemiddeling niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. En in het onderzoeksrapport Mediation bij de overheid, dat de Radboud Universiteit in opdracht van de Vereniging GemeenteMediation heeft uitgebracht, wordt inzicht gegeven in de bestaande praktijk van geschiloplossing bij conflicten tussen burgers en overheden. Uit dat onderzoek komt naar voren dat een wettelijke regeling van mediation door respondenten uit de praktijk in grote lijnen als een positieve ontwikkeling wordt gezien. Het zal een beter houvast geven in contacten met de overheid omdat de toegang verbeterd wordt en men verwacht dat hierdoor wederzijds begrip en verbeterde relaties zullen ontstaan. Er wordt wel nadrukkelijk gewaarschuwd voor de noodzaak heldere richtlijnen te geven. Verschillende geïnterviewden geven aan dat mediation helemaal niet past in de huidige vorm van ambtelijk denken, waarin in termen van de beperkingen door de wet gesproken wordt en veelal een afwachtende houding wordt aangenomen. Wat in het rapport ook naar voren komt is dat gerechtelijke procedures er zijn voor een ultieme beslissing. Die kan nodig zijn, maar de procedures zitten vast in een bepaald stramien en daarvan afwijken is heel moeilijk. Dat is tevens de kracht van juridische instrumenten. De overheid is heel goed in staat deze kracht aan te wenden, de burger veel minder. Dit kan leiden tot een resultaat dat rechtmatig is, maar door de burger als verre van eerlijk wordt ervaren.
Wetgeving
Kijken we vanuit het theoretisch kader, zoals hiervoor is geschetst, dan behoeft het geen betoog dat de toepassing van mediation door de overheid geen vanzelfsprekendheid is. Dat zou wellicht vanuit principes en idealen voor het overheidsbestuur zo moeten zijn, maar dat handelen door de overheid wordt bepaald door mensen en daarbij spelen emoties in allerlei gedaanten een rol. Het is niet anders en dat is maar goed ook, want bestuurd worden aan de hand van computerbesluiten is (vooralsnog?) geen wenselijk alternatief. Als steun in de rug voor de overheid om weg te blijven van het beeld van de conflictueuze overheid is een aanmoediging door de wetgever geen overbodige luxe. In zijn tijd als Tweede Kamerlid heeft Ard van der Steur daartoe een wetsontwerp ingediend. Dat beoogt niet alleen de toepassing van mediation in het bestuursrecht te regelen maar ook de kwaliteitseisen voor het vak van mediator (het kwaliteitsregister) en de toepassing van mediation in het burgerlijk recht. Inmiddels heeft op 20 januari 2015 de plenaire behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer plaatsgehad en is het wachten op de beantwoording van aldaar gestelde vragen en reactie op ingediende amendementen. Er is een breed draagvlak in de Kamer om mediation wettelijk te regelen.
De casus
Aan de hand van deze casus willen we laten zien hoe mediation een bijdrage kan leveren bij gemeenten. De casus betreft een vluchtelingengezin van in totaal negen personen. Een dochter dient in juni 2012 een aanvraag in voor een urgentieverklaring op basis waarvan de woningstichting de opdracht krijgt om te zoeken naar een geschikte, aan de beperkingen aangepaste woning. December 2012 wordt deze verklaring weer ingetrokken, waartegen bezwaar wordt gemaakt. Het juridisch kader wordt gevormd door de Wmo en de gemeentelijke verordening Voorzieningen maatschappelijke ondersteuning, de Huisvestingswet en het Huisvestingsbesluit. Het gezin woont al zes jaar in een ongeschikte woning. De gemeente heeft ten onrechte één woning aan de familie aangeboden, terwijl gevraagd is om twee woningen (een voor de twee dochters, de ander voor de overige gezinsleden; maximaal 5 km uit elkaar gelegen). Gemeente en woningstichting hebben destijds veel tijd en moeite gestoken in het zoeken van geschikte woningen. Onduidelijk is waarom de wens voor twee woningen niet in beeld is gebleven. De huidige aangeboden woning voldoet volgens betrokkenen niet aan het programma van eisen voor een gezin van negen personen. In de bezwaarprocedure reageerde het gezin erg fel tegen de gemeente omdat het meent dat de gemeente afspraken niet nakomt. De houding van de behandelende afdeling in de zoektocht naar een geschikte woning was hierdoor niet erg coöperatief meer. De secretaris van de bezwaarcommissie heeft de casus voorgelegd aan een mediator.
Partijen
Aan de mediationtafel zaten vier gezinsleden, de gemeente met twee personen, de advocaat van het gezin en de woningstichting (bij het tweede gesprek). Ook was er een tolk aanwezig, die absoluut noodzakelijk bleek voor wederzijds begrip en om een goed beeld te krijgen van de situatie. Het leidde wel tot een vertraging in de voortgang van de mediation en het interpreteren van de emoties via een tolk werkt echt niet. Gelet op de grootte van de groep is gekozen voor co-mediation.
Weerstand
Aan het begin van het proces, vooral in de periode tot aan het vastleggen van de datum van het eerste gesprek, was er binnen de gemeente nog weerstand. Gevoed door de eerdere ervaringen waren de betrokken ambtenaren minder bereid om mee te doen dan hun leidinggevende, die had ingestemd met mediation. Die weerstand doorbreken lukte met het in beeld brengen van het doel, namelijk om nu voor eens en altijd het probleem op te lossen. Voorafgaand aan het tweede gesprek vroeg de advocaat van het gezin nadrukkelijk aan de mediators de ‘machtsbalans’ voor de familie te waarborgen, nu zij blijkbaar vreesde voor blokvorming door gemeente en woningstichting, tegenover het gezin.
Oplossing
Drie mediationgesprekken verder was er weliswaar een oplossing over de vraag aan welke eisen de huisvesting van het gezin moest voldoen, maar was er nog geen woning gevonden. Wel was de verplichting overeengekomen voor alle partijen om die te zoeken en te accepteren. Uiteindelijk zijn er na een half jaar twee woningen gevonden die aan alle wensen voldeden, en zijn de huurcontracten getekend.
Conflictueuze overheid?
Is hier de conflictueuze overheid aan het werk? Wij vinden van wel. Gelukkig niet in een extreme vorm, maar ‘de stekker eruit trekken’ geeft een duidelijke indicatie dat overheid en burger elkaars tegenstander zijn geworden. Van prettig contact met de overheid is geen sprake meer. Het ging hier om een geëscaleerde situatie waarbij meerdere partijen waren betrokken. De ontwikkeling in deze casus heeft ertoe geleid dat de juridische afdeling van deze gemeente ging begrijpen dat een niet-juridische wijze van oplossen noodzakelijk was. En koos voor mediation.
Implementatie van mediation in de organisatie
Om in een casus als deze mediation te kunnen toepassen is het noodzakelijk dat mediation in de organisatie op een goede manier is geïmplementeerd en geborgd. In het advies van de Raad voor het openbaar bestuur over passend contact tussen overheid en burger zagen we al dat het van groot belang is dat de politieke en de ambtelijke top van de organisatie zich aan de toepassing van mediation verbinden. Er is lef nodig om vast te stellen dat de organisatie onderdeel van een conflict is geworden en dat het daarom goed is om op voet van gelijkwaardigheid met de andere partij aan de mediationtafel plaats te nemen.
Kernelementen om mediation te implementeren zijn:
- Organisaties moeten handvatten krijgen om mediation in te voeren dan wel het gebruik ervan te verbeteren en moeten kunnen leren van de ervaringen die anderen daar al mee hebben opgedaan.
- Er moet maatwerk zijn in de wijze van implementatie, waarbij de organisatie begeleid wordt in de manier waarop de benodigde verandering van haar structuur en cultuur het beste vorm kan krijgen.
Er is op drie niveaus binnen de organisaties draagvlak nodig:
- Er moet aanmoediging en draagvlak zijn vanuit het bestuur; besturen moeten het belang van de inzet van mediation zien en dit zowel binnen de organisatie als naar buiten toe uitdragen.
- Leidinggevenden dienen de interne projectleiders de ruimte en steun te geven die nodig zijn om de implementatie van mediation tot een succes te maken.
- Medewerkers moeten mediation een kans willen geven en bereid zijn met hun interne projectleider aan de slag te gaan.
Binnenkort start onder verantwoordelijkheid van de Vereniging Mediation bij de Overheid (VMO) het project ENMEDIATION, bedoeld om mediation een duurzame plek te geven in de overheidsorganisatie. Op dit moment worden te weinig conflicten via mediation opgepakt; nog steeds blijkt dat als een informele aanpak van het conflict niet leidt tot een oplossing, de juridische procedure als automatisme wordt opgepakt, terwijl ook dan nog juist mediation een goede benadering kan zijn om partijen er samen uit te laten komen. In het wetsvoorstel van Ard van der Steur wordt enmediation genoemd als een prachtig initiatief dat ervoor kan zorgen dat mediation bij de overheid een goede plek krijgt.
Bestuurders en medewerkers van overheidsorganisaties geven aan dat zij door het gebruik van mediation de dienstverlening aan hun inwoners of klanten willen verbeteren. De inwoners moeten er dan ook zoveel mogelijk bij betrokken worden. Want het gaat er ook om wat mediation voor inwoners kan betekenen, niet alleen om wat mediation voor de overheid kan betekenen.
Dit artikel is mede tot stand gekomen door de inbreng van pioniers bij verschillende overheidsorganisaties. Veel dank gaat naar hen uit.